Местное самоуправление: пути совершенствования

Муниципальную власть в Саратове не ругает сегодня, наверное, только ленивый. Вечные проблемы в жилищно-коммунальном хозяйстве, трудности с исполнением городского бюджета, кадровая чехарда в администрации – все это уже давно можно считать визитными карточками нашего города. Кто-то думает, что все дело в отдельных личностях – дескать, Саратову попросту не везет с градоначальниками. И, надо признаться, рациональное зерно в этой идее действительно есть. Сначала был Аксененко, – как недавно выяснилось, оказался не совсем чист на руку. Потом пришел Романов, – вроде бы что-то начало меняться в лучшую сторону, но его «ушли». Затем правил «временщик» Тульский, – ничем положительным не запомнился. Поставили «проект партии» – Сомова: лучше явно не стало. В голову начинает закрадываться мысль, что, возможно, проблема в чем-то другом. Ну не может же причина всех неурядиц некогда процветавшего города крыться в одном лишь человеческом факторе! Неужели саратовская земля совсем оскудела на талантливых управленцев? Сложно сказать. Одно ясно – у всей этой проблемы, скорее всего, сразу несколько источников. Между тем, речь идет о самой близкой к нам власти: выбирая депутатов в органы местного самоуправления, мы выбираем тех, кто будет решать вопросы, важные для каждой семьи, дома или двора. Муниципальный уровень власти затрагивает интересы всех граждан без исключения. И именно поэтому столь важно во всем этом разобраться.
Не претендуя на истину в последней инстанции, данной статьей мы всего лишь хотим привлечь внимание заинтересованной общественности к этому весьма непростому вопросу. Пригласить к размышлению, если хотите. Для этого мы затронем лишь некоторые из аспектов системы местного самоуправления, а также предоставим слово человеку, который занимается этой проблемой уже достаточно давно и не без оснований может считаться одним из ведущих специалистов Саратова в данной области.

 
История вопроса

 
Иногда причины многих современных процессов становятся очевидными, если проследить историю их развития. Заглядывать далеко в глубь веков мы, конечно же, не станем, но вот отдельные факты из истории российского местного самоуправления вспомним. На наш взгляд, они могут дать ответы на некоторые вопросы из нынешнего опыта осуществления местной власти.
Принято считать, что начало развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением, а органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными и городскими органами самоуправления действовали также и органы государственной власти. Таким образом, можно заметить, что нынешняя структура муниципальной власти, состоящая из нескольких уровней и не входящая в систему государственного управления, по сути, является аналогом еще дореволюционного механизма решения местных проблем. При Александре III, правда, органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Однако и сегодня муниципалитеты зачастую во многом зависят от регионального и федерального уровней власти, – особенно если говорить о финансовой стороне дела.
После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти снизу доверху. Местное самоуправление, таким образом, как институт отвергалось в принципе. Вернулись к нему лишь в самом конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991 г.) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии самоуправления на местах. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы президент Ельцин провел очередную реформу этой сферы. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год.
Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность муниципальной власти, она оставляла простор для творчества в построении российской модели данного института. Поэтому выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.
Во многом именно для этого в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По принципу всех рамочных законов 1990-х годов данный нормативно-правовой акт не содержал детального регулирования местного самоуправления и, руководствуясь тем, что этот вопрос находится в совместной компетенции Федерации и ее субъектов, оставлял эту сферу на откуп регионам. Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные территориальные и институциональные модели организации местной власти.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее, для краткости, – ФЗ №131) был принят в 2003 году. Он положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться в 2009 году – тогда, когда закон окончательно вступил в силу. Именно с его появлением, пожалуй, впервые стало можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

 
Суть ФЗ №131

 
Очень коротко остановимся на том, что же нового дал этот закон. Прежде всего, ФЗ №131 закрепил вариативность порядка формирования и структуры муниципальных органов. В зависимости от специфических условий развития и собственных предпочтений муниципальные образования сегодня вправе выбирать различные модели построения системы органов местного самоуправления:
1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган; глава местной администрации назначается по контракту.
2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию.
3. Глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет этот представительный орган; глава местной администрации назначается по контракту.
Примечание: во всех трех вариантах представительный орган избирается населением.
Как видим, ФЗ №131 предусматривает возможность как прямых, так и опосредованных (из состава представительного органа) выборов главы муниципального образования. Кроме того, допускается использование на муниципальных выборах различных избирательных систем: мажоритарной, пропорциональной или смешанной.
Очевидно, что в Саратове был взят на вооружение третий из перечисленных вариантов. Исходя из того, что изменить недавно установленный порядок функционирования органов местного самоуправления в нашем городе в ближайшее время вряд ли удастся, считаем целесообразным оставить за скобками вопрос, какая из трех имеющихся моделей лучше и предпочтительнее именно для Саратова. Этой проблеме при необходимости можно посвятить отдельное исследование. Вместо этого предлагаем подумать, как сделать систему местного самоуправления более эффективной в рамках уже существующего ее устройства. При этом, разумеется, неизбежно придется говорить об изменениях в самом ФЗ №131. Однако учитывая инертность местного политического процесса, а также тот факт, что реформа местного самоуправления в России, по сути, еще продолжается, вероятность внесения точечных поправок в федеральное законодательство представляется нам все же несколько большей, нежели возможность смены ориентиров развития муниципальной системы в Саратове.

 
Пути улучшения

 
Вернемся на некоторое время к тому, с чего начали. К вопросу о роли субъективного фактора. Думается, что совсем уж списывать его со счетов не стоит. Если человек не справляется с возложенными на него обязанностями, его нужно менять. В этой связи логично было бы закрепить в законе возможность отрешения от должности (отзыва) главы муниципального образования, избранного представительным органом из своего состава. Действующие нормы ФЗ №131 ставят такого главу, по сути, в привилегированное положение по сравнению с главой, избранным непосредственно избирателями. Если последний может быть отозван теми, кто принимал решение о его избрании, то представительный орган лишен возможности сменить избранного им главу даже при наличии очень веских аргументов в пользу этого. Аналогичный механизм, безусловно, должен применяться и в отношении главы местной администрации – поста, который в Саратове сегодня занимает Вячеслав Сомов. В принципе, законом такая процедура предусмотрена. Однако сделать ее более простой и легче реализуемой, на наш взгляд, было бы очень уместно. Ведь на практике определяющую роль в функционировании всей местной власти играет чаще всего именно сити-менеджер, а не глава муниципального образования или спикер гордумы, что в нашем случае – одно и то же.
Также нам представляется, что усилению ответственности муниципальных органов перед гражданами и повышению уровня профессионализма депутатского корпуса могло бы способствовать более широкое распространение пропорциональной и смешанной избирательных систем на местных выборах. Кроме того, это вполне способно привести к становлению политического плюрализма и многопартийности на данном уровне публичной власти.
Вместе с тем, очевидны и недостатки этой модели. На сегодняшний день партии, как известно, не пользуются большой популярностью в обществе и в большинстве своем еще не проросли на низовой уровень. Для органов местного самоуправления в куда большей степени, чем для региональных и федеральных представительных властей, важна роль защитников интересов конкретных территорий, которую в нынешних условиях лучше выполнит прямой представитель, то есть мажоритарный депутат. Кроме того, пропорциональная система лишается смысла, если общее число избирателей ограничено, а число мест, подлежащих распределению по пропорциональной системе, менее 15: в таком случае это означало бы установление отсекающего барьера де-факто на уровне выше 7%. Поэтому недавно наметившиеся нововведения по внедрению такой системы должны носить постепенный характер и распространяться не более чем на половину депутатского корпуса в достаточно крупных муниципальных образованиях. В противном случае, нужно будет всерьез рассматривать перспективу значительного увеличения численного состава местных представительных органов.
Наконец, нельзя не затронуть и вопрос об экономической базе местного самоуправления. Любая, даже самая теоретически совершенная система, непременно начнет давать сбои, если лишить ее финансовых ресурсов в тех объемах, которые ей необходимы. В силу этого, движение к экономической самодостаточности местного самоуправления, вообще, по идее, должно быть ключевым направлением политики государства в этой сфере. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах более или менее крупных городов (таких, как Саратов) финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Понятно, конечно, что в настоящий момент это выглядит утопично. Однако же к этому, в идеале, нужно стремиться.
В любом случае, необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней с последующим возвращением их в тот же бюджет в виде межбюджетных трансфертов. Возможно, следует рассмотреть вопрос о долгосрочном закреплении за местными бюджетами дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. В перспективе это позволит расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

 
Экспертное мнение
 
Дмитрий Олейник, политолог:
Система местного самоуправления в Саратове находится в системном кризисе, а потому порядок ее функционирования должен быть в корне пересмотрен. За последние годы мы пережили фактически уже четыре главы администрации и три созыва городской думы. Однако ничего полезного за это время, по сути, сделано не было. Власти Саратова ничем хорошим не запомнились. Они не оставили после себя ничего такого, чем можно было бы гордиться перед потомками. Считаю, что та система местного самоуправления, которая существует сегодня, пожалуй, самая бесполезная за всю историю развития муниципальной власти. Причем проблема здесь кроется не столько в отдельных личностях, сколько в системе как таковой. По моему мнению, порочна и крайне непродуктивна сама модель, которая положена в основу нынешнего самоуправления в Саратове.
Считаю, что пока до очередных муниципальных выборов остается чуть больше года, нам необходимо всем вместе – ученым, действующим политикам и чиновникам, журналистам, общественным деятелям – собраться, обсудить этот вопрос и определиться с тем, какое самоуправление нам нужно. При этом ни в коем случае нельзя относиться к нашему историческому опыту как к чему-то малозначимому: археологический подход в данном случае абсолютно неприемлем. В истории нашей страны и губернии есть огромное количество фактов, которые вполне могут быть взяты на вооружение и сегодня. В плане же местного самоуправления – подавно. Если проанализировать систему местной власти образца рубежа девятнадцатого и двадцатого веков, то там можно будет обнаружить массу вещей, которые способны многому научить и сейчас: начиная с численности и структуры тогдашнего самоуправления и заканчивая результатами его работы. Напомню, что именно благодаря деятельности городского собрания и управ того времени были построены Крытый рынок, почтамт и конка. Саратов тогда был совершенно другим городом в плане своей роли и значимости в жизни всей страны. О современном же положении областного центра, его репутации, статусе и внешнем облике говорить вообще не хочется.
Какая модель местного самоуправления кажется мне оптимальной? Прежде всего, нужно максимально исключить из муниципального уровня власти любые проявления политики. Давно пора понять, что местная власть должна не в политику играть, а решать конкретные проблемы города. Это должен быть образец реального представительства интересов народа. В муниципальные органы власти должны быть вовлечены все те, кто по-настоящему заинтересован в улучшении жизни в городе. Это, в первую очередь, должны быть авторитетные и уважаемые люди, которых знают и к которым прислушиваются. В нашем городе имеется громадный интеллектуальный потенциал, но он попросту не востребован. Поэтому, кстати, многие образованные люди, не видя путей реализации собственных возможностей и потенциала, вынуждены покидать Саратов. Чтобы не допустить этого в дальнейшем, нужно предоставить им соответствующую площадку. В качестве таковой я, например, вижу значительно увеличившуюся в численном отношении городскую думу или собрание – наименование органа в данном случае не принципиально. 150-180 человек для данного представительного органа было бы самым подходящим количеством.
Сразу же оговорюсь, что на постоянной основе из них должно работать не более 10 процентов. Это к вопросу о том, насколько дорого обойдется населению содержание всех этих людей. Зачем необходимо такое большое количество депутатов? Причин тому сразу несколько.
Прежде всего, таким образом можно будет обеспечить реальное представительство не только отдельных территорий в рамках города, но и интересов большого количества социальных групп. Каждый депутат будет избираться от округа, размер которого в среднем составит два избирательных участка. Это даст возможность каждому заинтересованному в избрании человеку досконально изучить нужды и потребности своего электората, а впоследствии – более эффективно реализовывать наказы людей. Таким образом, принципиально изменится сам тип избирательных кампаний, и повысится уровень ответственности победивших на выборах людей. Если сегодня в городской думе мы чаще всего наблюдаем самодостаточных и порой излишне самоуверенных депутатов, которые могут себе позволить посещать заседания по собственному желанию, то при увеличении численности данного органа изменится и тип работающих в нем людей. Чтобы хоть как-то себя проявить, народным избранникам нужно будет действительно работать: разрабатывать инициативы, находить единомышленников для их реализации, убеждать в собственной правоте, решать проблемы избравших их людей и т.д.
Кроме того, при условии значительного расширения думы в нее наверняка попадет немало представителей среднего и крупного бизнеса. Эти люди смогут привлечь для решения значимых городских проблем частные средства, в том числе и свои собственные. Я убежден, что деньги в Саратове есть. По крайней мере, их значительно больше, чем в каком-либо районе или селе. Деньги нужно только суметь привлечь и заставить работать. При этом желательно было бы и пересмотреть систему распределения налогов между федеральным, региональным и муниципальным бюджетами в пользу последнего. Все это в целом, на мой взгляд, позволило бы решить весьма актуальную на сегодня проблему экономической основы местного самоуправления. Разумеется, при условии искоренения коррупции и воровства, присущих нынешней системе управления на местах.
Представительный орган должен сформировать ответственную перед собой администрацию – очень компактную, легко управляемую, без каких бы то ни было дублирующих функций и, главное, эффективную. Деятельность этого исполнительного органа должна находиться под постоянным и беспристрастным контролем. И если думу предпочтительнее избирать сроком на четыре года, то полномочия администрации, в случае низких результатов ее работы, по решению депутатов могут быть прекращены в любой момент.
В завершение хотелось бы отметить, что этот проект преобразований вполне может быть реализован в рамках действующего федерального закона о местном самоуправлении. ФЗ №131 устанавливает лишь самые общие границы и рамки, оставляя детали и конкретику на откуп самим муниципальным образованиям. Исходя из этого, еще раз повторюсь, что считаю возможными и необходимыми скорейшее публичное обсуждение данного вопроса и выбор оптимального пути реформирования саратовской системы местного самоуправления.